4. Adviezen naar aanleiding van het onderzoek#

Dit hoofdstuk bevat de belangrijkste algemene adviezen. Deze zijn gebaseerd op het onderzoek dat in latere hoofdstukken beschreven staat. Ze vallen in 2 delen uitéén, over de manier van openbaarmaken, en over het proces voorafgaand aan het openbaarmaken. We vaten ze hier puntsgewijs samen.

  1. Op welke wijze openbaar te maken?

    1. Als men openbaar maakt in PDF, dan een digitale en toegankelijke PDF. Vermijd de lakstraat zoveel mogelijk. Data zoals bijvoorbeeld spreadsheets nooit in PDF.

    2. Verbind openbaargemaakte informatie expliciet aan elkaar via hyperlinks. Maak er een web van informatie van in plaats van losstaande stukken.

    3. Plaats informatie liefst op één plek.

  2. Voorafgaand aan het openbaarmaken

    1. Gebruik AI volop. Niet om achteraf dingen te repareren, maar liefst vooraf, bijvoorbeeld om de Woo-ambtenaar te helpen zich te richten op de inhoud.

    2. Maak het oplossen van gemaakte foutjes ook ná publicatie mogelijk en makkelijk.

    3. Sla de handen inéén. Deel oplossingen en leer van elkaar.

In Voorstellen tot andere werkwijzes werken we een aantal van deze adviezen heel concreet en direct inzetbaar uit.

4.1. De manier van openbaarmaken#

4.1.1. Publiceren in PDF#

Vrijwel alle stukken vrijgegeven onder de Woo worden in het PDF formaat aangeboden. PDF is een formaat ontwikkeld om stukken te printen. Sindsdien wordt het natuurlijk ook veel gebruikt om stukken te delen, en er daarbij zeker van te zijn dat het stuk er exact hetzelfde uitziet bij de ontvanger als bij de verzender. Er kleven echter wel nadelen aan het PDF formaat vanuit het oogpunt van FAIR data. Daar gaan deze deeladviezen over

Vermijd PDF als het niet nodig of niet geëigend is. Dring het zeker niet op.#

Voor (semi-)gestructureerde data zoals een spreadsheet of een kaart is het vreselijk zonde om die vrij te geven als PDF, omdat dan ontzettend veel waarde van de data verloren gaat. Toch wordt nog steeds vrijwel elke inventarislijst van een Woo-dossier, een spreadsheet, los als PDF of als bijlage in een PDF openbaar gemaakt[1].

Vanuit het oogpunt van toegankelijkheid voor visueel of anderszins gehandicapten is het PDF formaat vaak inferieur aan bijvoorbeeld HTML, de semantisch gestructureerde en opgemaakte taal van het World Wide Web. Een beschikking of een convenant opgesteld in HTML moet dus zeker niet (verplicht) worden omgezet in PDF. De website https://www.officielebekendmakingen.nl doet dit onzettend goed door te proberen al haar stukken zowel in HTML als in PDF formaat aan te bieden.

Als men publiceert in PDF, hou de PDF dan zo digitaal mogelijk#

Probeer alle waarde die in het digitale (vaak Word) document zit te behouden bij het overzetten of exporteren naar PDF. Dit is niet moeilijk, maar we zien heel vaak dat het niet goed gaat. Met veelal desastreuze gevolgen voor de vindbaarheid, de toegankelijkheid en de herbruikbaarheid van het document.

Volg de instructies, vooral voor toegankelijkheid#

Het is erg lastig om een PDF te maken die voldoet aan alle WCAG normen. Maar bij een eenvoudig document als een brief of een besluit is dit, zeker als het zelf gemaakt is in bijvoorbeeld MS Word, echt wel mogelijk door gewoon de regels te volgen. Twee voorbeelden van regels die al een groot effect hebben zijn:

  1. Bekijk de metadata en vul degewenst aan. De taal van het document hoort ingesteld te zijn (veelal Nederlands); het document hoort een titel in de metadata te hebben; een (geanonimiseerde) auteur is gewenst, bijvoorbeeld “Woo-team Gemeente Wijdemeren”.

  2. Transformeer op de juiste wijze naar PDF. Dus vanuit Word niet Control P en bewaar als PDF, maar exporteer als PDF met de juiste toegankelijkheidskeuzes.

Het is enorm leerzaam om zelfgemaakte PDFs door de pdfchecker.nl van Forum Standaardisatie te halen, en te leren van de fouten. Heel veel daarvan zijn met de twee bovenstaande regels op te lossen. Vaste instellingen in Word (liefst gemaakt voor de hele organisatie) zorgen ervoor dat deze zaken by default goed gaan.

Vermijd de lakstraat waar mogelijk#

In ons onderzoek zijn we duizenden zelf geproduceerde documenten tegengekomen die “door de lakstraat gehaald zijn”, met vaak fatale en volstrekt onnodige gevolgen voor de FAIRness. De lakstraat gebruikt heel erg vaak AI technieken die niet onfeilbaar zijn, en is bovendien vaak gewoon slecht ingesteld.

Veel laksoftware gebruikt de scan en OCR[2] techniek, met de volgende drie nadelen:

  1. slechte toegankelijkheid,

  2. verlies aan informatie door OCR fouten of het niet aanzetten van de OCR, en

  3. veel te grote bestanden.

Lak software heeft dus veelal een slecht effect op de digitale duurzaamheid van documenten. Vaak, als een document dat moet worden vrijgegeven alleen nog in PDF beschikbaar is, kan het niet anders en moet de laksoftware ingezet worden. Maar dat hoeft niet bij een document waarvan de productie in eigen hand is, zoals een beslisnota of een Woo-besluit. Die kunnen in veel gevallen met een slim ontwerp, en vaak direct vanuit MS Word, geanonimiseerd geschreven worden.

4.1.2. Informatie leeft in een netwerk, biedt het ook zo aan#

De Woo draait om openheid (in het buitenland wordt het vaak vrijheid genoemd) van informatie, niet om openheid van documenten, en zeker niet alleen van PDF documenten. Al die overheidsinformatie staat in verbinding met elkaar, vrijwel elk stuk[3] verwijst naar andere stukjes informatie die ook een plekje hebben binnen het informatieaanbod van de Woo. Maar die verbintenissen zijn in de regel niet expliciet via een hyperlink gemaakt. Ons advies is om dat wel te doen[4].

4.1.3. Maak informatie vindbaar en beschikbaar vanaf één plek.#

Er is na het BIT advies over PLOOI[5] expliciet gekozen om informatie per bestuursorgaan decentraal aan te bieden. Dat is niet zo handig als het beschikbaar hebben van alles op één plek (d.w.z. één website waar alle stukken van alle bestuursorganen op uniforme wijze beschikbaar en tegelijk doorzoekbaar zijn[6]), maar de Woo-index lost dat dan weer op. Daar vindt men voor elk bestuursorgaan en elke Woo-informatiecategorie waar de desbetreffende documenten dan te vinden zijn. Dat klinkt ideaal, maar de praktijk laat zien dat dit lastig volledig te krijgen is[7]. Ons advies is dan ook: Elk bestuursorgaan plaatst haar informatie liefst zoveel mogelijk op één plek; dat maakt het voor iedereen makkelijker het echt terug te vinden. En het is ook makkelijker de Woo-index volledig te krijgen (men hoeft dan slechts 1 link per informatiecategorie in plaats van een aantal in te voeren).

4.2. De werkwijze van het openbaarmaken#

4.2.1. Het gebruik van technische hulpmiddelen, in het bijzonder AI#

Zet AI niet in om zelf gemaakte foutjes op te ruimen, maar vermijd ze liever als dat kan#

AI kan heel veel, en steeds meer taken die tot voor heel kort alleen door mensen gedaan konden worden. Maar juist daardoor is toepassing van AI, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een database programma als SQL, nooit zonder fouten. En ook al komen die niet veel voor, bij grote aantallen kan dat toch oplopen. Optische karakter herkenning (OCR) is een AI techniek die door laksoftware wordt ingezet om de “fout” van het inscannen weer teniet te doen. Heel goed als het niet anders kan, maar probeer het te vermijden waar dat kan.

Bewustzijn over de negatieve gevolgen van de lakstraat kan ertoe bijdragen dat die techniek alleen wordt ingezet waar het echt nodig is.

Zet AI juist wel in als hulp van de Woo-jurist#

De Woo-jurist die zich buigt over Woo-verzoeken kan aan twee kanten enorm door AI gedreven software geholpen worden:

  1. Bij het vinden van de voor een verzoek relevante stukken (met zogenaamde e-discovery tools). Dit is vaak een andere manier van zoeken dan we met Google doen. Vaak zoekt men naar een speld in de hooiberg, en is men niet tevreden met één antwoord, maar moet álles naar boven komen, en vermeldt in de inventarislijst. Dit vergt dus een andere manier van zoeken, waarbij AI enorm kan helpen[8].

  2. Bij het veilig publiceren van die stukken. Laat AI suggesties doen, per weigeringsgrond, voor stukjes die weggelakt moeten worden. Dit gebeurt in samenspraak met de Woo-jurist, die suggesties accordeert of afwijst. In dit proces leert de AI-software continu bij van de interactie met de jurist.

  3. Bij het opstellen van een inventarislijst met rijke metadata per vrijgegeven document. Denk hierbij aan het type document (en dan niet .docx of .ppt, maar semantische categorieën als email, beleidsstuk, kamervraag, etc); de toegepaste weigeringsgronden en hoe vaak die zijn toegepast; datums; en de “key spelers” in het document (bijvoorbeeld de ondertekenaars van een convenant, in genormaliseerde vorm (bijv. hun Tooi of KvK codes)).

4.2.2. Maak het oplossen van gemaakte foutjes achteraf mogelijk en makkelijk#

We zien in de data dat heel veel informatie verloren is gegaan tijdens het lakproces. We bedoelen hier informatie die bewust niet weggelakt is, en die dus openbaar gemaakt mocht worden. Het lijkt soms alsof men bewust de lakstraat veel te streng afstelt, en hiermee feitelijk ook niet weggelakte informatie in ieder geval digitaal verwijderd, allicht uit angst om foutjes te maken.

Als het makkelijk is om een stukje tekst te herstellen dat gemist is bij het lakken, dan wordt het werkproces eenvoudiger en minder angstig. Het kan hopelijk sneller, en met een veel betere (meer FAIR) kwaliteit van de documenten.

Dit vereist dus dat een vrijgegeven stuk makkelijk veranderd kan worden, en opnieuw op dezelfde plek geplaatst kan worden. Als organisaties als PLOOI kopieën maken, moeten die ook automatisch veranderd worden, liefst ook met aanpassing van de zoekindex.

Dit is technisch best lastig, maar niet onoverkomelijk.

4.2.3. Hergebruik meerwerk dat gedaan moet worden voor de Woo, en sla de handen ineen.#

De gemeenten springen eruit wat betreft de bereikbaarheidsgegevens op organisaties.overheid.nl. Informatie lijkt volledig, geactualiseerd, en vooral ook nuttig. We vinden vrijwel alle namen, functies, rollen en contactgegevens van de raadsleden, bestuurders, en belangrijke ambtenaren. Het verschil met de waterschappen, provincies en gemeentelijke regelingen valt erg op. Allicht komt dit omdat de gemeentes al die gegevens centraal via hun koepel de VNG opslaan, en voor verschillende nuttige doelen inzetten. Hier is de Woo-index er maar één van. Ook voor deze index zijn de gemeentes zelf verantwoordelijk, net als voor de bereikbaarheidsgegevens. Dit voorbeeld toont ons twee lessen:

  1. Sla de handen ineen, en zorg voor een handige plek waar bestuursorganen makkelijk en snel gevraagde gegevens kunnen invullen, aanvullen en veranderen.

  2. Zorg dat de ingevulde gegevens makkelijk herbruikbaar zijn, en eigenlijk al gebruikt worden voor een aantal, voor de bestuursorganen zelf ook, nuttige toepassingen. Wees hierbij creatief: bijvoorbeeld: elk bestuursorgaan met een raad of een commissie wil aan het eind van het jaar een overzicht opstellen van het verloop in die raad: wie kwam erbij en wie ging weg. Die data is aanwezig in de centrale databank, want keurig bijgehouden. Maak een simpele applicatie waarmee een bestuursorgaan de mutaties in een jaar kan inzien. Dit biedt een sterke intrinsieke motivatie om die mutaties nog sneller en beter door te geven. Een voorbeeld is het overzicht van de afgehandelde Woo-verzoeken van de gemeente Nijmegen. Allemaal automatisch gemaakt vanuit de toch al ingevoerde metadata (die allemaal, behalve de tooi-categorie, gewoon in het besluit staan).

Een ander voorbeeld van samenwerking, hergebruik en de handen inéén slaan is het OpenWebConcept initiatief opgezet door een stel enthousiaste bestuursorganen die besloten het heft zelf in handen te nemen. Deze gemeentes, zoals Buren, Hoeksche Waard, en de BAR gemeentes, lopen veelal mijlenver voor als het gaat om publiceren van stukken onder de Woo. Dit komt omdat ze werken vanuit een meent (commons of common ground) gedachte waarin de één iets laat ontwikkelen en betaald en dat meteen aan alle anderen gratis beschikbaar stelt. Die verbeteren het weer en stellen dat weer beschikbaar, of veranderen het voor een volgende Woo informatiecategorie, enzovoort. Innovatie gaat zo heel snel, tegen lage kosten, en met een grote mate van voldoening en werkvreugde.